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然而，现代社会健康权具有复合性，这种构造不是绝对的，积极健康权规范体系中蕴含消极健康权规范，消极健康权规范体系中也会存在积极健康权条款。

将党的领导地位写入人大组织法很容易，也很简单，但更重要、更复杂、更紧迫的是，如何把党中央领导全国人大的各项具体制度写入组织法。修正案草案的说明中有这样的表述："中共中央关于加强党的政治建设的意见中明确提出，将坚持党的全面领导的要求载入人大等国家机构的组织法"，"在具体条文中明确党的领导地位，是坚持党对国家各项工作全面领导的必然要求"。

如果出现这种情况，与坚持党中央对全国人大及其常委会的集中统一领导，与增强"四个意识"、坚决做到"两个维护"的要求，又如何衔接协调？因为罢免的对象可能就是党中央的领导人，而罢免的启动又要坚持党中央的领导，也即接受被罢免对象的领导，无论从逻辑还是做法上看，这都是有明显矛盾和冲突的。比如，代表团、主席团、委员长会议、专门委员会的领导体制，就需要明确。5、各组织具有什么性质和法律地位？ 有明确的性质和法律地位，行使职权才会"名正言顺"。这部宪法将党的领导写在序言中，但党的领导方式和法律效力又并不十分明确。这要从我国宪法的内容说起。

在党中央的集中统一领导下，针对委员长、国务院总理、国家监察委员会主任和"两高"负责人的罢免，处理得好，多半会引起舆论的波动，可也还不至于对政治稳定带来大的冲击，但是，如果对国家主席和中央军委主席也可以提出罢免案，启动罢免程序，可能就会从根本上造成国家政治生活和政治制度的不稳定。但是，这两部法律与其他法律包括全国人大制定的其他所有重要基本法律相比，有很大的不同。要加大立法信息公开力度，为公众完整、准确地了解立法信息，提高参与有效性创造条件。

政协不是权力机关和行政机关，不具有立法功能，因此不能作为立法主体。从目前的立法协商实践看，我国公民参与立法协商的积极性不高。同样，对于规范党组织和党员工作、行为的党内法规的立、改、废，党最具主导权。从根本上说，人大主导立法与党领导立法是一致的，二者都是为了实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。

各级人大是代表人民行使国家权力的国家机关，具有‘人民利益代表者和‘人民意志表征者的法定身份，这是其最大的政治优势和立法的正当性基础。要改变立法协商中形式意义大于实质意义的状况，必须在人大主导立法的前提之下，调动公众参与立法协商的热情和积极性，拓宽公众有序参与立法的方式和渠道，包括立法协商座谈会、听证会等，也可以通过网上听证、微信、微博等方式，最大限度地征求公众意见。

比如，北京市政协通过界别渠道组织政协委员围绕《北京市大气污染防治条例(草案)》开展立法协商，拓展了协商民主的新领域、新途径。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》更是强调了人大的立法主导权及立法协商的任务，要求健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，按照科学立法、民主立法的要求，加强立法协商，健全立法起草、论证、协调、审议机制。但是，不能因此认为政协是立法协商主体和立法主体，也不能把政协作为唯一协商渠道和形式。[9]392同时，集体领导必须和个人分工负责相结合，党委主要负责同志要履行领导立法工作第一责任人的职责，对于重点立法工作要亲自过问、重要立法项目要亲自推进、重大立法问题要亲自协调。

2016年发布的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》也沿用类似的提法。由人民选出人大代表组成代议机关通过法律的形式表达人民利益诉求，是人大立法正当性、合法性的根基所在。在实践中，有的地方立法机构错误地认为，立法协商工作属于协商民主范畴，立法协商是政协的本职工作，和立法机关关系不大，有的甚至根本不关心、不参与政协组织的立法协商。当前人大内部严重的行政化、人大议事规则的不健全、人大代表立法调查手段和技术的落后等削弱了人大审议和表决的能力，削减了人大在立法中的话语权。

[8]政协是爱国统一战线组织，是多党合作和政治协商的重要机构，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构[1]，这种特殊的定位决定了政协是最方便把方方面面的力量组织、团结和凝聚起来的机构和平台。三是受长期存在的官本位精英立法思想影响，起主导作用的立法单位往往采取闭门立法的方式。

人大立法本身就已经包含了民主立法的内涵和要求，即依托人民代表大会制度和人民代表大会这个代议机构形成广泛的民意代表性，促进社会共识的形成。按照这些要求，在立法协商工作中，无论中央还是地方，党都不能侵犯立法机关的法定职权，不能事无巨细地包揽立法协商具体事务，不能随意干预立法协商的程序。

[24]究其原因，一是公共理性和公共精神不足，公众参与立法协商的主动意识淡薄。另一方面，立法是一项复杂的专业性、技术性工作，需要参与主体具有一定的参与能力和素质。党领导立法主要是党委以集体的名义向立法机关提出立法建议，是组织行为和集体行为。在立法协商实践中，人大及其常委会中党员代表和委员要充分发挥作用，通过其先进言行影响其他协商主体，而不是靠党员代表在人大及其常委会中的简单多数。(1)立法协商就是指在立法过程中，有立法权的有关机构，按照规定的程序与有关机构、部门、或人士，或面向社会公众，就立法的内容和有关事项通过座谈、沟通、论证、听证、评估、征求意见等形式征集意见与建议，并作出反馈的体现协商民主的行为。从理论研究看，现有研究多集中于立法协商的概念、内容、特征、现状及完善路径等方面，鲜有对立法协商主体进行的专门研究。

二要充分发挥人大及其常委会中党员代表和委员的作用。在立法协商中，党、人大、政协和人民各有不同的角色定位，党是立法协商的领导力量，人大是立法协商的主导机关，政协是立法协商机构和平台，人民是立法协商的力量源泉。

而人大能不能主导立法，从根本上取决于人大自身的审议和表决能力。人大主导立法，即：有立法权的人大对立法选项与规划、立法过程、立法结果具有真正实质意义上的决定权。

比如，在立法协商的概念问题上，有的侧重于立法，有的侧重于协商。第一，立法协商的形式和渠道有很多。

三、人大：立法协商的主导机关 立法协商的主导权来源于立法主导权。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。因此，无论是全面推进依法治国的纲领性文件——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，还是管法的法——《中华人民共和国立法法》，都强调有立法权的人大及其常委会在立法工作中的主导作用。党对立法的领导在功效上应体现于以民主协商为路径的多元利益的协调、动员和整合能力。

在地方层面，各地探索出形式多样的立法协商实践，逐步实现从闭门立法到开门立法，提高了地方法规的科学性、民主性。同理，作为立法工作重要环节的立法协商也必须坚持党的领导。

关 键 词：人大/立法/立法协商 People's Congress/legislation/legislative consultation/Party leadership 标题注释：[基金项目]本文为作者主持的国家社科基金青年项目构建和完善我国协商民主体系及其运行机制的案例研究(14CKS010)的阶段性成果。对于有代表性的观点、有争议的问题，要做出有针对性的解释和说明，这既是对民意的尊重，也有利于对立法决策正当性、合理性进行监督。

《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》在强调党的领导的同时提出了具体的要求，即党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行，不允许随意干预甚至替代立法活动。在理论研究层面，学界围绕立法协商问题开展了探索性研究并产生了一系列创新性的研究成果。

参加政协的各民主党派和无党派人士、各人民团体、各少数民族和各界代表，港澳台同胞、归国侨胞和特邀人士在政协平台上就立法的相关问题开展讨论、协商，为立法机关提供意见和建议。[5](4)立法协商，是指政协委员或者政协有关专门委员会，针对相关法律法规草案，在立法机关初审之前对草案的论证、协商。但是，实践中人大作为立法机关在立法中的主导地位不明确，发挥作用也不到位。①2015年，《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》和《关于加强政党协商的实施意见》先后出台，政协协商、社区协商、政党协商有了专门的制度依据。

因此，中共中央《关于加强社会主义协商民主的意见》在人大协商部分提出了制定立法规划、立法工作计划，要广泛听取各方面的意见和建议[8]的要求。如听证会、座谈会、专家咨询会等，以政协为平台、到政协听取意见和建议只是诸多形式中的一种。

普通参与主体与立法机关在协商资源、话语权、影响力、主动权等方面的不对等的情况客观存在，造成立法协商主体空有协商权利却不能真正有效地参与到立法协商实践中来的客观现实。有的以政府名义制定，如武汉《市政府法制办公室加强与市政协社会法制委员会地方立法协商工作的实施方案》。

二是立法方面的知识和专业障碍，公众会因此产生参与无用、协商无效等观念。在立法协商的主导权问题上，有的认为，立法协商应由具有立法权的机构主导。